행정상 손실보상

행정상 손실보상의 의의

국가가 적법한 공익사업을 하려고 공권력을 행사하여 국민의 토지에 대한 재산상 침해를 일으키는 경우를 말한다.

원칙적으로는 사건에 대해서는 민사 소송으로 구제를 받아야 한다. 

하지만 예외적으로 공권에 대해서 당사자 소송을 통해 구제를 받을 수 있다.

 

당사자소송 사례

공유수면매립법 시행 당시 공유수면매립사업으로 인한 관행어업권자의 손실보상청구권 행사방법은 행정소송이다.
판례는 공유수면매립사업자가 현실적이고 직접적인 피해가 발생한 때부터 보상청구가 가능하다고 본다.
그 이유는 공유수면매립사업자가 사업인정고시를 받고 난 뒤 사업을 하지 않는 경우가 많기 때문이다.

토지수용법의 규정에 의해 토지 소유자 또는 관계인이 제기하는 보상금의 증감에 관한 행정소송이 재결청 외에 기업자를 공동피고로 하여야 하는 필요적 공동소송인지 여부(적극) - 따라서 보상액 증감청구소송은 행정소송이다.

잔여지를 종래 목적대로 이요할 수 없거나, 막대한 자금이 드는 경우 잔여지 매수청구(사업시행자에게)를 하거나 잔여지 매수청구가 거절된 경우에는 잔여지 수용청구(관할 토지수용위원회)를 할 수 있다.
잔여지 수용청구는 형성권이다. (응답이 필요없다.) 
그럼에도 불구하고 토지수용위원회의 수용재결에 불복한경우 수용재결은 행정처분으로 항고소송에 갈수 없다.
그래서 보상금 증액청구소송으로 해야한다.
즉, 잔여지 수용청구권의 행사방법은 결국은 보상금 증감청구소송에 의한다.

손실보상의 근거

 

헌법 제23조 3항
공공필요에 의한 재산권의 수용 또는 사용 및 제한과 보상은 법률로써 하돼 그 보상은 정당하게 해야한다. 

즉, 침해규정과 보상법률이 같이 규정돼 있어야 한다는 말이다. 이것을 불가분이라 한다. 

그런데 국민의 재산에 대한 침해규정은 있는데, 보상규정이 없는 법률이 있을 수 있다. 

이런경우 우리 판례는 일관된 입장을 취하지 않는다. 

사안에 따라서 위헌무효설, 직접효력설, 유추적용설을 적용하게 된다.

위헌무효설

법률이 국민에 대한 재산권 침해에 규정을 두면서 보상에 관한 규정을 하지 않으면 그법률은 위헌 무효이다.

위헌 무효인 법률에 근거해서 개인의 재산권을 침해한 행위는 적법행위가 아니라 

불법행위가 되어 손해배상을 청구할 수 있으나, 손실보상은 청구할 수 없다.

 

직접효력설(국민에 대한 직접효력)

헌법 제23조 제3항의 규정은 재산권을 침해당한 국민에게 손실보상청구권을 직접 부여한 것으로 보는 견해다.

헌법을 근거로 하여 손실보상을 청구할 수 있다는 견해다.

 

유추적용설(=간접효력설)

국민의 재산권 침해에 대하여 보상규정이 없는 경우에

헌법 제23조 제1항과 제3항 및 관계규정을 유추적용하여 손실보상을 청구할 수 있다고 보는 견해이다.

이 견해는 수용유사침해 및 수용적 침해의 법리를 받아들여 문제를 해결하고자 나온 이론이다.

 

대한민국 판례는 일관된 입장은 아니지만, 기본적으로 위헌 무효설의 견해를 취하고 있다. 

 

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손실보상의 성립요건

성립요건

공공의 필요, 재산권에 대한 공권적 침해 , 적법한 침해, 특별한 희생, 보상규정의 존재

 

공공의 필요

국가에 의한 국민의 재산권 침해는 공공의 필요에 의해야 한다.

공공의 필요는 불확정 개념으로서 공공필요성에 대한 구체적 사안에 있어서는

공익과 사익간의 이익 형량을 반드시 해야한다.

(이익형량의 기준은 비례의 원칙으로 적합성 / 필요성 / 상당성의 원칙을 적용한다)

그 결과 공익 > 사익에 해당하는 경우에 해당하여 국민의 재산권 침해가 이루어져야

손실보상이 되는 재산권 침해로 볼 수 있다.

이에 해당이 된다면 민간인의 민간투자사업도 손실보상의 요건이 된다. 

ex) 고속도로

 

재산권에 대한 공권적 침해가 있어야 한다.

국민에 대한 생명,신체의 침해가 있는경우에는 손실보상이 되지 않는다. 

그리고 기대이익, 학술적, 문화적인 부분은 재산권에 포함되지 않는다. 

공익사업에 의한 침해는 법률에 의해서 법규방식으로 침해할 수도 있고, 

법에 근거를 두어 행정처분의 방식으로 침해를 할 수도 있다.

 

적법한 침해여야 한다.

형식적 법률에(국회 제정) 근거가 있는 침해여야 한다.

법규명령에 의한 경우로 국민의 재산을 침해하는 경우 위법이다.

 

특별한 희생이어야 한다.

재산권 자체에 내재된 사회적 제약은 보상의 대상이 되지 않는다.

예를든다면 

건축법에 의한 건축제한 등은 손실보상의 대상이 아니다.

특별한 희생 여부

특별한 희생을 분별하는 기준은 

종래 목적대로 이용할 수 있었더라면 사회적 제약이고,

종래 목적대로 이용할 수 없을정도로 침해를 받는 경우에는 특별한 희생으로 본다.

예를들어

논 밭을 개발제한구역(그린벨트)로 지정하였는데, 지가 하락에 대해서 보상규정이 없었다.

논밭을 경작하며 종래의 목적대로 이미 사용하고 있다면 문제가 되지 않는다.(합헌)

하지만 

나대지가 있는 경우라면 미래에 나지를 종래의 목적대로 이용할 수 없게 되므로 위헌으로써 특별한 침해에 해당한다.

 

경계이론

어느 일정 경계를 넘어서면 법률에 보상규정의 유무와 상관없이 특별한 희생으로 보는 이론이다.

따라서 

법률에 국민의 재산에 대한 침해규정은 있는데 보상규정을 두지 않았다 하더라도 그 침해가 경계를 넘어섰다면

국가는 국민에게 보상을 해야한다. 

이런경우 보상은 돈으로 가치를 보장해주면된다. (가치보장) 

우리나라 대법원은 여기에 해당한다.

 

분리이론

사회적 제약과 특별한 희생은 제도적 기준으로 분리가 되어 있다.

사회적 제약의 제도와 특별한희생의 제도가 나뉘어져 있다고 본다.

입법자가 법을 만들면서 보상규정의 유무에 따라서 

법률에 침해규정은 있는데

보상규정을 안두면 사회적 제약이되고(보상X)

보상규정을 두면 특별한 희생으로 본다.(보상O)

하지만 

침해규정은 있는데 보상규정이 없는경우 그 침해가 과도한 침해일 경우 이것은 위헌으로 본다.

이런경우 취소소송등으로 구제를 받게 되고 보상은 받을 수 없게 된다. 

즉, 국민은 자신의 재산을 방어하여 '존속'을 보장받게 된다. 

우리나라 헌법재판소는 여기에 해당한다.

 

보상규정이 존재해야 한다.

법률에 보상규정이 없다면 위 학설에 의해 대법원에 의해서 결정된다.

 

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손실보상의 기준과 내용

손실보상의 기준

손실 보상에 대해서는 일반법이 없고, 헌법에 명시되어 있다.

헌법 제23조 3항에서 말하는 정당한 보상이란
'완전보상설'을 말한다. 국민에게 침해가 있었다면 완전히 다 보상해줘야 한다는 뜻이다. (판례)

 

그러나 국민에게 침해에 대해 완전히 보상을 하지만, 당해사건에 의한 개발이익은 배제하도록 되어 있다.

이를 '개발이익 환수제'라고 부른다.

즉, 손실보상의 기준은 완전한 보상이다.

 

개발이익환수제

보상액의 산정은 협의에 의한경우는 협의 성립 당시의 가격을 기준으로,

재결에 의한경우에는 수용 또는 사용재결 당시의 가격을 기준으로 하게 돼 있다.

그리고 '시가보상'을 원칙으로 하면서도 

공시지가를 기준으로 적정가격을 보상하도록하여 개발이익을 배제하고 있다.

 

 [CASE ]
논밭이
24년 1월 1일 평당 1만원이라고 가정.

5월달에 사업인정고시로 택지개발사업이 되면서 '택지'로 용도 변경이 되면서 
땅값이 평당 100만원으로 상승 했다면, 

이때 토지 보상의 기준은  100만원이 아니라, 
24년 1월 1일 산정된 1만원을 기준으로 하여
5월달까지의 상승분을 예측하여 1만 2천원 정도로 책정하게 된다는 말이다.

반대로 
5월달에 '쓰레기 매립장' 사업인정고시가 되어  평당가격이 5천원으로 하락하더라도
토지 보상기준은 위와 같이 1만 2천원 정도로 해주게 되는 것이다.

 

보상의 종류

대인적보상

보상에는 대인적 보상이라는게 있다.

대인적 보상이라는 것은 주관적 가치 보상을 말한다.

객관적인 시세로 보상하는게 아니라, 개인에게 얼마나 소중한 가치가 있는지를 판단하는 것이다.

예를들어

5만원짜리 손목시계인데, 이걸 수용당할 경우

법원은 개인에게 이 손목시계가 얼마나 소중한 가치가 있는지 물어보고 그 금액에 맞게 보상해주는 것이다.

다른 사람에게는 헐값이라도 개인에게는 소중할 수 있기 때문에 그것을 고려 해준다.

 

대물적 보상

딱 수용액만큼만 보상액으로 산정하여 수용전과 동일한 재산적 가치를 회복시켜주는 것이다.

 

생활 보상

경제적 약자에게 수용액보다 더 많은 보상액을 줘서 

수용전과 동일한 생활을 할 수 있도록 회복시켜준다는 것을 말한다.

생활 보상의 근거는 헌법 제23조 제3항에 의해 정당한 보상을 하였고 

추가적으로 헌법 34조의 인간다운 생활 할 권리로 인하여 추가보상을 해줘야 한다는 것이다.

생활보상은 정당한 보상이라기 보다는 정책적 배려로 이해하면 된다.

그러므로 

생활보상은 입법자들의 정책적 재량이 되고,

입법자들이 이주대책등에 관해 정책을 세우면 사업시행자는 이에 기속되어 이주대책 의무가 발생한다.

그런데 이주대책 대상자의 선정과 기준은 재량이다.

해당 기준에 부합하는 자가 이주대책 신청을 하였는데 사업시행자로부터 거부 당한다면 이것을 행정처분으로 본다.

따라서 위 이주대책 거부에 대해서 항고소송을 갈 수 있게 된다.

입법자의 생활보상 정책(재량) -> 이주대책(사업시행자 기속) -> 시행자의 대상자 선정 및 기준(재량) -> 신청 -> 거절(행정행위) -> 항고소송 가능

그러나

국회가 이주대책 등 생활보상에 대한 법을 만들었다고해서 곧바로 수분양권이 발생하는 것은 아니다. 

이주대책 대상자를 선정하고 그 기준을 마련하여 기준에 해당이 돼야 분양권을 청구할 수 있는 권리가 발생하게 된다.

그래서

청구를 한 뒤 거부당하면 소송이 가능한 것이지, 

입법자들의 이주대책의 법을 근거로 당사자 소송을 청구할 수 없다.

 

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손실보상의 지급과 방법

손실 보상의 지급

손실보상은 금전보상이 원칙이며 현금으로 지급하게 된다.

예외적으로 현물보상도 가능하다. ( 환지, 채권보상, 잔여지 매수청구에 의한 매수보상 등)

 

손실 보상의 방법

손실보상은 선불로서 공사 시작전에 현금으로 지급해야 한다. 

토지 소유자가 여러명이라면 개별적으로 지급해야하며 

일시불로 일괄 지급함을 원칙으로 한다. (예외적으로 분할지급도 가능)

단, 예외적으로 긴급을 요하는 경우에는 후불로 지급하는 경우도 있다.

ex) 도로 함몰로 인하여 임시도로가 필요한경우 인근 토지를 먼저 사용한 후 손실보상 지급을 할 수 있다.

이렇게 후불로 손실보상을 하는 경우에는 

원금 + 이자 + 물가 상승까지도 고려해서 지급해야 한다.

 

보상의무자

기본적으로 사업시행자가 손실 보상의 주체이다.

그런데

수익자와 침해자가 서로 다른 경우에는 '수익자'가 보상하도록 되어 있다. (일반적으로 수익자 = 사업시행자 이다)

이때 보상에 관하여 협의가 이루어지면 협의대로 진행하면되나, 

협의가 안되는 경우 '재결'로 하고, 재결로도 안된다면 '소송'을 통해서 이루어진다.

 

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손실보상절차

수용재결(지방토지수용위원회) -> 이의신청 -> 이의재결(중앙토지수용위원회) -> 행정소송
(재결에 불복할 경우 90일 이내 / 이의신청을 거친경우 60일 이내 소송을 해야 한다.)

 

보상절차는 사업인정고시부터 시작한다. 

사업인정 고시의 효력은 고시가 있은 날로부터 바로 고시의 효력이 발생하게 된다. 

사업인정 고시가 있게 되면 사업 시행자는 자신이 인정받은 사업지의 토지 조서를 작성하게 된다.

예를들어 

이 땅에 논, 밭, 창고, 소유주와 거주자가 동일한지 여부, 건물의 시가는 얼마인지 등의 조서를 작성하게 된다.

그리고 이 조서를 토대로 사업시행자와 수용자들이 협의하게 된다.

이때 수용자들은 소유자 뿐만 아니라, 세입자 등도 포함된다.

협의가 잘 된다면 그대로 종결이 된다. 

협의가 종결된 후에는 추가로 수용금을 요구할 수 없게 되고 수용과 관련해서 소송도 진행할 수 없게 된다. 

 

소송의제기

만약,

협의가 이루어지지 않은 경우라면 토지수용위원회에 사업시행자가 재결신청을 하게 된다.

이때 사업지가 한개의 시.도 내에 위치한 경우라면 '지방 토지수용위원회'로 

사업지가 2개의 시.도를 넘나들면 '중앙 토지수용위원회'에서 진행하게 된다.

이때 토지 소유자는 토지수용위원회에 직접 재결신청을 할 수 없으며 

토지소유자등이 사업시행자에게 '재결신청청구'를 하게 된다.

그런데 

토지소유자의 재결신청청구에도 불구하고 사업시행자가 재결신청을 하지 않는 경우라면

토지소유자는 거부처분 취소소송 또는 부작위위법 확인소송을 청구할 수 있게 된다.

그래서

사업시행자가 재결신청을 하게되면 수용위원회는 토지등 소유자와 사업시행자에게 수용재결을 하게 된다.

이때 수용재결은 행정심판이 아니라 원처분에 해당하게 된다.

이는 공법상 대리행위이다. 

즉 수용재결은 행정처분이 되는 것이다. 

그래서 토지등 소유자는 이에 불복할 수 있게 된다.

그래서 토지등소유자 또는 사업시행자는 수용재결에 불복하는 경우 중앙토지수용위원회에 이의신청 또는 행정소송을 선택적으로 할 수 있다.

이때 소송은 이의재결이 아니라 수용재결을 원인으로 진행해야 한다. 

토지등소유자는 재결절차 없이는 보상금 소송이 불가능하다.

토지수용위원회는 직권으로 토지등 소유자를 위해서 보상금 증액은 되지만,

사업시행자를 위해서 직권으로 보상금 감액은 불가능하다.

 

소송청구 대상에 따른 소송의 종류

행정소송은 둘로 나뉜다 

항고소송 - 수용 그 자체 (취소소송등)

원고는 토지등 소유자 또는 사업시행자가 된다.

피고는 수용위원회가 된다.

 

보상금 증감청구소송 

원고와 피고는 토지등소유자와 사업시행자만 된다.

형식적 당사자 소송이라 부르며 소송대상은 행정처분이다. 

그래서 항고소송이 되야 하지만 형식을 당사자소송으로 하게 된다.